城市化困局及集體土地入市分析

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摘要：我國城市化所需土地供應應區分公共利益需求和非公共利益需求，分別對待：征收是解決公共利益需求土地供應的主要路徑，耕地保護在此是一個偽命題；對后者，集體土地“同權”、“入市”僅僅提供了可能性，要使可能變為現實，需要“市場”和“政府”聯手方能成功。

關鍵詞：城市化;集體土地;入市

“城市化是所有發達國家在發展過程中無一例外走過的道路”，是一個國家從前工業社會走向工業社會過程中必然伴生的現象，其外觀表征是城市的興起及擴張，農村居民流入城市，定居成為城市居民。城市化除人口結構變化外，還有生活方式的結構性變化以及城鄉格局、面貌的結構性變化。城市化本身不是目的，在一定程度上，可以視為一種手段。“城市化的本義或目的，是通過城鄉協調發展、實現城鄉平等和城鄉共同富裕”。“城市化的推進并不必然導致村莊的終結，推進城市化也替代不了農村的發展”。這一點，對我國這樣一個幅員遼闊、人口眾多的國家而言，尤其如此。

一、城市化之爭：學科的不同視角

（一）經濟學者對城市化的洞見

經濟學者對城市化的見解離不開城市效益。綜合其關于城市化的學術觀點，主要有兩種：1．大城市論，即主張發展大城市來實現中國的城市化其主要立論的基礎是效益：“規模在100萬至400萬人的大城市，凈規模收益最高，達到城市GDP的17%-19%。超過這個規模區間，凈規模收益逐漸遞減，而規模小于10萬人的城市，則無法發現凈規模收益”。2．小城鎮論，即主要依托縣、市城鎮來實現城市化其立論是城鎮化的發展是自我發展的過程，而不是什么規模效益。“我國采取‘城鎮化’發展戰略的決策理由，顯然不是理論界討論的規模效益或者其他經濟理性，而是對縣及縣以下城鎮在國家沒有投資的情況下仍然大量增加的客觀情況的認可”。對于城市化過程中產生的建設用地需求，經濟學者幾乎普遍噤聲，似乎這根本不是一個問題。相反，土地供應問題是法學研究的重心。

（二）法學研究者對城市化的牌底

對于城市化所需要的土地供給，法學家給出的答案之一是征收。征收本身是合法的，只要確實是為了公共利益且補償合理，征收就不宜受到排擠或歧視。真正要反對的是商業目的的征收，應“嚴格區分公益性和商業性用地，并分別建立不同的供地體系。禁止為商業目的的征收”。征收僅能解決城市化過程中的部分土地供給，受限于公共利益的目的限制，對非公共利益目的的建設用地，不能通過征收來解決。對這個問題，法學家給出的方案是“市場”，即通過市場自由交易來解決土地供給。不過，這一手段的使用，取決于一個前提：解禁我國法律對集體土地用途的不當限制。我國土地法中的主要問題在于集體土地的不當用途管制。在我國，違反比例原則、對不同所有制下的土地適用不同搞得用途管制是既成事實。土地供應的一級市場就此被政府壟斷，土地征收補償金和土地出讓金之間的巨大利差，極大刺激地方政府的征地沖動，“土地財政”一時遍地開花。

二、我國城市化的困局：土地供給短缺

當前我國城市化的主要困局是建設用地存量嚴重不足，影響城市發展。從功能角度區分，一座城市坐落的建設用地，有兩種目的：一是用于公共利益。公園、廣場、公立醫院、學校、公權力機關、城市道路等，均屬于此類；二是用于非公共利益。工商業、城市居民、私立學校、私立醫院等用地，是個人利益用地。對第一類用途的建設用地，不存在土地供應短缺問題，因為，為了公共利益，征收可以解決一切。城市化中真正意義上的建設用地短缺，來自第二類用途的建設用地：城市擴張和新建中的居民住宅、工商業用地等需求，因土地的不動性和不可再生性，國有建設用地存量很小，根本無法滿足其需要。集體土地數量巨大，但因“建設必須使用國有土地”之法律限制，集體土地在法律上不能直接供其所用；因非屬公共利益，其所需土地又不能通過征收變性為國有土地，短缺就這樣形成了！

三、解決建設用地短缺的路徑

（一）集體土地征收中的問題與對策

1．公共利益標準的可操作性

作為大陸法系國家中的一員，我國法律對征收中的公共利益采取概括條款，什么是公共利益，法律并未給予列舉式解答。其問題是：該條例屬于行政法規，其適用范圍僅限于國有土地上的房屋，集體土地的征收并不適用。筆者認為，在對集體土地的征收中，公共利益的認定完全可以借用《國有土地上房屋征收和補償條例》的規定，其中第1款第5項可以參考適用對城中村的征收。《國有土地上房屋征收和補償條例》第8條中的“轉引條款”表述為“法律、法規規定的其他公共利益的需要”，其作用如同一個“插口”，使得法律或其他行政法規中關于公共利益的不同列舉事項，可以憑借這個“插口”，成為征收的依據。

2．征收補償的適當性

美國憲法第五修正案確定的征收標準有二：一是公共用途；二是公平補償。這一點也為《國有土地上房屋征收和補償條例》所借鑒，體現了我國立法的進步。其不足在于：將征收對象確定為國有土地上的房屋，征收客體是房屋所有權，城市居民房產卻是房屋所有權和建設用地使用權的結合體。不過，這種缺憾并沒有損害被征收人的利益，該條例第19條第1款“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格”的規定，巧妙地把“地”價算了進來。筆者認為，兩種不同用途的土地的征收標準是不易“參照”的，宅基地屬于建設用地，耕地轉化為建設用地（包括宅基地）門檻很高，不易實現，正因為如此，在農村，宅基地的轉讓價格遠遠高于承包地，“參照”可能會降低宅基地應有的征收價格。

（二）集體土地“入市”的問題與對策

“入市”是建立城鄉統一建設用地市場的別稱，其實質是打破法律強加在集體建設用地頭上的“兩個限制”：用途限制和權能限制。用途限制的實質是行業限制，即集體建設用地是否可廣泛應用于各種行業，包括房地產行業。現行的法律制度和政策嚴格限制集體建設用地的用途，將其限制在鄉鎮企業和農民自建房屋這一狹小的角落。權能限制的重點是受讓主體限制，即只能在“農民、鄉鎮企業”的圈子內進行近親繁殖，新農村建設中多余的房屋，也不能向城市居民出售。

1．耕地、自留地、自留山

因涉及耕地保護，未經政府批準，土地承包經營權不可能輕易入市交易，為城市化提供建設用地的。自留地、自留山，雖未經歷發包承包過程，但其客體實為耕地，其權利性質，更接近土地承包經營權，應與土地承包經營權一并對待。

2．集體建設用地

集體建設用地，包括鄉鎮企業用地、宅基地和公用設施、公益事業用地。首先得其利者為集體組織、農民和鄉鎮企業，對于城市郊區和城中村的農民、集體組織和鄉鎮企業而言，尤其如此。不過，集體建設用地的流轉，必須解決一個法律前提，即“同權”，即不再將宅基地限制在本集體組織成員之間，不再將鄉鎮企業用地限制在“合并、破產”等領域，其實質是受讓主體的泛化，即“去身份化”。“同權”是“入市”的前提。因此，要滿足城市化對集體建設用地的區位和數量要求，還需要“市場”和“政府”聯袂出擊。

四、結論

城市化總體上是一個必然的、自發的過程。對我國而言，城市化所需要的土地供給短缺主要是法律的不當限制和土地的區位性特征所致，在土地二元制的現行法律體系下，集體土地是城市化土地供給的主力軍，這種供給，區分公共利益需求和非公共利益需求：對公共利益需求而言，征收是主要手段，在此領域，耕地保護是一個偽命題。不過，解禁首要的功能是集體建設用地權利人可以通過交易套現其土地價值。要使集體建設用地為城市化服務，還需要政府的介入，通過城鄉規劃和還耕、開墾新耕地等措施，使近郊集體土地能夠成為城市擴張的建設用地。在這一領域，耕地保護是一個真實的命題。

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作者:王蓓蓓 甄增水 單位:華北電力大學